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市住房城乡建设管理委近日公布上海市上一年度重大工程成绩单，2023年共完成投资额2257.4亿元，超过年初计划5%，投资规模再创历史新高。据市重大办预测，今年投资额总量还将提升。
从2010年上海世博会举办以来，市重大工程计划和完成投资额，屡屡刷新纪录，从“十三五”开始更是逐年增长。很多人好奇，上海已经跻身国际大都市，设施完善、配套齐全，不断追高投资额的意义是什么？
其实在35年前，答案就已经明确。1989年，上海在全国首设市重大工程建设办公室时便提出，要用有限的建设资金发挥最佳的投资效益。换句话说，就是要“把钱用在刀刃上”。这种精打细算看似与上海动辄破千亿元的大手笔有些格格不入，但放在城市发展的进程中，就能理解其背后逻辑。
两千多个“小目标”花哪了？
过去一年，上海按照“开工一批、建设一批、储备一批”的原则，滚动推进重点项目建设。
两千多个“小目标”花哪了？基础设施、产业项目均占重头。根据2023年1月上海市发展和改革委员会公布的计划清单，正式项目共安排5类191项，分别是科技产业类、社会民生类、生态文明建设类、城市基础设施类、城乡融合与乡村振兴类。市住房城乡建设管理委工程建设处处长、市重大办副主任李阳告诉记者，从数量来看，科技产业类77项，占比超40%；基础设施类62项，占32.5%。
从完成情况来看，这两大板块贡献了一半以上的投资额。基础设施完成投资近千亿元，亮点也很多。开工项目有东方枢纽上海东站地下工程、罗泾港码头改造，前者将成为连接长三角与全球的世界级交通枢纽，后者是继洋山港四期之后的上海港口的又一大作。正在加速建设的有浦东机场四期、小洋山北作业区，将成为服务长三角区域核心枢纽和国家沿海大通道的重要功能节点，还有嘉闵线、南汇支线、轨道交通12号线西延伸、15号线南延伸、17号线西延伸，搭建起五个新城发展的交通骨架。
进入全面施工的东方枢纽上海东站 张海峰 摄
港口建设科技产业类项目作为投资体量第二大板块整体表现活跃。开工项目有江丰临港基地、庄臣中国制造工厂等；在建项目有同济大学上海自主智能无人系统科学中心、国家海底长期科学观测系统、中芯国际，以及一批位于徐汇、杨浦滨江、北外滩、虹桥和张江的头部企业总部和研发基地；药明生物医药中心、外高桥造船邮轮总装、华为研发中心部分板块基本建成。除了服务城市发展的“压舱石”和“高精尖”，重大项目也关注城市温度，优化老百姓家门口的公共服务供给。2023年，生态文明类和社会民生类项目加快实施，迎宾水厂、居家桥水厂、闸北水厂、原水西环线年内开工建设；竹园污水处理厂四期，世博文化公园双子山主体部分土建验收，上海植物园北区年内建成；一批医疗卫生和教育项目加快推进。
值得注意的是，一些项目开始“抢跑”。在年初清单中，有48个预备项目由于手续尚未齐全、条件还不成熟，所以没有列入191项正式计划。但在相关企业和部门配合下，项目手续提前落实，项目提前开工。这其中包括浦江实验室、临港实验室、先声药业（中国）研发中心、正大天晴全球研发总部等。据市重大办统计，2023年新开工项目比原计划多了一倍，达到31项。
结构变化：为何这么花？
在上海，市重大工程是诞生在特定历史环境里的品牌，有35年历史。拉长时间轴，可以看到重大工程投资额变化的清晰脉络。
1990年，上海全年完成70多亿元；2009年，为筹办世博会，全年投资额冲高到1600多亿元；2010年，投资额同比回落，并在此后六年中保持平稳；2016年进入“十三五”以来，上海投资额逐年增长。在2023年之前的五年里，上海累计完成重大工程投资8645.7亿元，是上个五年的1.4倍。如果不考虑通胀，重大项目投资额总体呈波动上升趋势，但这不是简单的惯性增长。按照“把钱用在刀刃上”的思路，这么大手笔的投入必须花在关键地方，帮助解决发展面临的实际问题。那么，钱花在哪里，就需要城市管理者的精心配置。顺应不同阶段的城市需求，投资结构发生了显著变化。回过头看，上海正是依靠这些变化，从还清历史欠账起步，逐步推动城市功能从“有没有”到“强不强”跃升突破。人们耳熟能详的城市地标，延安路高架、南浦大桥、浦东国际机场、洋山深水港、东方明珠，都诞生在20世纪90年代。在那个时期，这些城市基础设施在市重大工程中占据主导地位。到了2023年，重大项目的类型变多了，从以基础设施为主变成“百花齐放”，科技、生态、民生、城乡融合都有涉及。这种多元化绝对不是一蹴而就，而是随着城市发展需求而逐步演进的。以前的上海虽然有电视剧《繁花》里那样繁华的黄河路，但从城市整体来看，基础设施严重滞后，特别是出行十分困难。当年，来沪考察的外商曾抱怨说虹桥机场到市区只有两根车道，往返要四个小时。没有便捷的现代化城市交通、舒适的人居环境，建设现代化的新上海更无从谈起。所以，上海提出“一年一个样，三年大变样”，进入新中国成立以来第一轮大规模城市建设。以“申”字形高架道路和“三横三纵”地面道路为代表，上海确立了如今的城市空间架构。城市面貌变化了，交通出行方便了，经济要素也流动起来了。但是要打造国际化大都市，就不能只看经济规模这一单一指标，而是要做强多种城市功能，让居民都能享受到发展红利。需求的转变，促使重大项目要考量和平衡多组关系。例如进入建设冲刺的世博文化公园项目，就是上海放弃了商业开发带来的短期利益，实现了全市市民共享岸线绿地的长期利益。同样，淀山湖生态环境整治项目平衡的是生态与经济发展之间的关系；保租房建设主要解决新市民、来沪青年人和一线务工人员的阶段性住房困难，让生活在城市中的人们都能安居乐业，本质上反映的是人与城的关系变化，以人为本的价值取向愈发得到重视。
世博文化公园俯瞰图 上海世博文化公园建设管理有限公司供图
“十三五”以来上海投资额会大幅上扬，正是顺应了这种战略能级的变化。2016年春，国家“十三五”规划纲要表决通过，在当时国家所有中长期规划中，这是提及上海内容最多的一次，达到近20处，上海“五个中心”建设首次进入国家中长期规划。另一个变化是在表述方面。据1989年3月6日《解放日报》头版报道，“上海已确定一批效益好、见效快、有利于调整产业结构、增加有效供给的工业项目”。到了今天，“工业项目”变成了内涵更广的“产业项目”。一字之差，内涵大不相同。
1989年3月6日《解放日报》头版消息
历史上形成了上海良好的工业底子，这是城市发展的一个重要引擎。20世纪90年代前后，上海提出要打造国际经济中心、金融中心和贸易中心“三个中心”，就把工业内部结构调整作为工作重点。当时，上海聚焦工业项目生产端，有年产18英寸彩色显像管100万只的上海永新彩色显像管工程，有上海30万吨乙烯工程，年产铝箔6000万吨的上海铝材厂工程，有年产3万辆轿车和10万台发动机的上海大众汽车厂工程……从通讯、轿车，到石油化工都代表了当时最新的工业增长点。在城市管理者看来，这些工程不是适应性调整，是战略性调整、根本性调整，是上海经济又快又好的关键。到了现在，让上海又好又快发展的引擎已经变了。2023年，上海在建项目包括浦江实验室、中芯国际、发那科智能工厂、美团科技中心、蓝帆医疗科创总部和产业化基地，有半导体、新经济、人工智能、医疗器械。这些产业项目，不只围绕生产端，也在向产业链前端的研发、策源延伸。与此同时，通过重大项目的历练，上海建设领域也涌现一批具有原创性、引领性的科技创新成果，部分关键技术总体水平已经达到国际先进。盾构被誉为国之重器，如今，由上海本土制造的国产盾构一举打破国外垄断。过去十几年里，通过隧道股份“走出去”对外承包工程，46台自主研发掘进机成功销往海外。
漕宝路快速路新建工程2标盾构机刀盘下井这也契合了上海建设“2+（3+6）+（4+5）”现代化产业体系的产业导向。当下，我国提出建设制造强国，代表国家参与全球竞争的上海，自然也被赋予更高能级的使命。上海提出加快建设“国际科创中心”，就需要以工业制造业为基础，不断强化科创策源等“四大功能”，把核心技术握在自己手里，不断扩大高水平科技供给，加快释放经济新动能，从而提升城市能级和核心竞争力。最后一个变化是区域。以前的泥滩临港大变样，一座座先进制造业厂房拔地而起。据介绍，2023年临港新片区在先进制造业集中发力，中芯国际12英寸、积塔半导体、天岳半导体等项目都提前完成了投资年度目标。
以临港为代表的上海五个新城，全部跳出了原有的城市格局，承接的是上海更宏大的战略目标。谋划“十四五”，上海明确提出“国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”新定位，有必要重新审视和优化全市发展格局。开辟五个新城，不仅是因为主城区资源要素制约，而且是构建上海大都市圈的发展需要，打造在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。
内涵变化：如何花到位？
成千上万亿的资金，如何落实到位，化为切切实实的企业产值和群众获得感？上海想尽办法找出路，在重大项目上探索一批创新机制。
早年，市重大项目面临的最大问题是资金。1990年年中，上海41项重大工程里有四分之一的项目因为资金设备而影响工期。为此，上海开始了长达30多年的投融资探索。除了争取中央的支持外，上海还设立全国首个城投公司上海城投公司作为政府的融资平台；动员社会力量参与一些经营性项目投资，给予它们一定期限的管理和收费权；实施“两级政府三级管理”，适当向区县和街道放权；以未来的城市财政收入为担保，向一些国家和国际金融机构借钱等。到了今天，上海城市建设财政“捉襟见肘”的局面得到根本改观。不过借助整个国家资本市场发展和金融市场发展的东风，上海在重大项目融资模式上还是屡创第一。记者从上海城投集团了解到，青草沙原水工程还引入保险资金作为财力支持，这是中国保险资金进入上海市政基础设施领域的第一单，为上海市重大基础设施建设开辟了新的融资渠道。
青草沙水库 上海城投集团供图
投融资还促进了上海工程管理的现代化，不断和国际接轨。像杨浦大桥、轨道交通一号线、河流污水工程这些“借钱”造出来的重大项目，出借方会对施工质量提出很多要求。到今天，上海工地上的管理创新层出不穷，EPC设计施工一体化的交钥匙工程在全市推广。上海最大的海绵公园“星空之境”还探索DBO（设计-施工-运维），这是将市政基础设施的设计建造和长期运营整合在一起，委托给承包商实施的一种项目模式。在国际上，DBO正成为趋势，而“星空之境”则是国内首单同类模式的基础设施项目。
星空之境海绵公园 孟雨涵 摄
最关键的变化是审批模式。办理建筑许可是项目投运投产前面临的最大痛点。以前在上海办这张证，要和17个部门打交道，时间长、门槛高。李阳介绍，这几年通过创新优化审批流程，市重大工程项目审批服务的便利度大大提高，不断优化营商环境，吸引有效投资。如在重大工程中推广“桩基+围护先行”和提前启动招标，大大缩短上海大学宝山校区扩建四期工程、浦江实验室、新华医院奉贤分院等一批项目前期审批时间。研究落实重大工程资源性指标“六票统筹”（土地、水面积、绿地、林地、渣土消纳和征收安置房）使用机制，支持采用周转暂借等方式，逐步形成有序借还良性机制，保障上海东站枢纽、机场联络线。今年1月1日，《上海市市重大工程建设管理办法》正式施行，明确了重大项目各环节中各部门的职责，让重大工程能够夯实依法合规的高质量建设基础。新政推出，正是上海从顶层设计出发进行的制度再创新，为的就是解决现在面临的更加复杂的挑战，比如资源指标日趋紧张、绿色通道政策空间日见收缩、各方协同难度日益增大、工程建设的质效要求越来越高。在这个过程中，上海练就的是保持向上突破的能力。35年的重大项目变化，何尝不是一部关于城市奋发有为、突破创新的变迁史。
